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县市人防发展瓶颈与对策思考
时间:2016-05-26 10:15:02 点击数:0次 【字体:

  县(市)级基层人防(笔者主要探讨欠发达地区的基层人防)从上世纪九十年代中期成立,其发展历程大体经历三个阶段:一是起步缓慢期;二是进入新世纪后的快速发展期;三是转型升级中的发展相持期。在经济社会全面进入转型升级调结构发展阶段,如何破解人防发展瓶颈,确保人防事业又好又快健康发展,值得我们深思。
  一、制约瓶颈与生俱来,转型升级时期愈发凸现。
  (一)是机构设置缺乏稳定性。县(市)人防上世纪九十年代中期成立时挂靠在人武部。1996年,人武部收归军队管理,人防办转到地方托管,绝大部分县(市)放在政府办公室。
  既不是合署,又不是挂靠,只能算是“寄生”。2001年政府机构改革,明确人防办为国防动员委员会的常设办事机构,基层人防工作的主管部门,正科级建制。有单列的编制,但仍“依附”于政府办公室。为了策应人防向民防职能的转变,实现“两防”一体化,2009年3月,基层人防部门根据上级政府部门的批准,相继增挂了“民防局”的牌子。但在2010年初的新一轮机构改革中,由于受机构职数的限制,基层人防已由过去相对独立的单位变为挂牌部门,刚刚新成立的“民防局”也随之消失。人防的所有职能一般集中到1—2个科室。因此,基层人防在新一轮机构改革中机构设置实际已弱化。事实上,人防部门的机构设置自上而下一直处在脱节状态中,上不靠,下不连。国家人防办至今仍设在总参,机构设置在部队,受中央军委和国务院领导,但又不是国务院的组成部门。而基层人防挂在政府,政府在部署落实全局工作时基本上又很少涉及人防工作,同时各级人防还要根据上级要求实行“准军事化”管理,但又不是军队建制。显然又是军不军,民不民。人防的机构设置问题业已成为束缚基层人防事业发展的桎梏。
  (二)是人员配备带有随意性。基层人防的人员配备问题在一定程度上是制约人防事业发展的又一大瓶颈。1、人员数量偏少。一直以来,总有人认为,基层人防没有多少事情可做,充其量就是“收收钞票、挖挖地道、拉拉警报”,因此无需配备太多的人。在机构相对独立时,一般核编2—3人,有的主要负责人还是政府办的兼职。新的机构改革后,人防部门已没有单列的编制,与政府部门混岗。基层人防常常是三两个人在承担人防宣传教育、经费筹集、工程建设、指挥通信、准军事化建设等相关工作,特别是随着城市化建设进程的不断提速,大量的人防工程如雨后春笋不断涌现,工程建后的监督管理问题日益突出。还有人防专业队整组训练以及人防的行政执法等大量具体工作往往因为人手的严重不足而处于被动应付状态。2、专业人员缺乏。随着人防工程急骤增多需要的工程技术人员、负责运营维护相继建成的指挥所的通信指挥人员,因人员职数的限制迟迟不能配备到位。相关专业技术工作也只好由一般人员来代劳。有人戏称基层人防办的工作人员都是“多面手”,工程图纸看得懂、财务会做、指挥通信也能应对。3、人员流动频繁。由于基层人防不是经济社会发展的主要部门,人防工作不是当前经济社会发展的中心工作,因此基层人防部门的社会地位不高。“流血又流泪”,所做工作不被人理解的现象还比较普遍。在评先评优、职务晋升等方面人防办工作人员几乎很难沾上边,造成得过且过的思想时有流露。基层人防工作人员包括主要领导在内一般变动都较频繁,有的对人防情况刚有所了解,不经意便调走了。所以基层人防工作开展的连贯性很难得到保障。
  (三)是法规政策相对滞后性。《人防法》于1996年颁布,1997年正式实施,距今15年未作修改,整篇内容过于大而空,已不能适应新形势的要求。一些地方法规也没有根据客观形势的变化及时调整。2008年,我省率先在全国对人防法实施办法进行了修改,但对一些热点难点问题,比如人防工程产权问题,还是予以回避。同时与人防法律法规相配套的政策文件更少。近年来我办对苏南昆山、张家港、江阴、吴江、太仓、常州等经济发达地区的人防部门以及新疆、宁夏、山东、淮安、盐城等经济欠发达地区的人防部门进行学习考察,我们发现经济发达地区的人防部门针对法律法规的过于滞后以及“真空”部分,大胆灵活地研制了一些切实可行的地方政策,确保了一方人防事业的快速发展。而我们有些欠发达地区的人防与政府有时为一些法律政策上的表述差异还深陷在斟字酌句,争论不休之中。比如,《人防法》第十二条规定“城市新建民用建筑,必须按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室……因地质、地形、结构或者其他条件限制……建设单位按照国家规定缴纳易地建设费……”,而《江苏省人民防空建设经费筹集管理规定》(苏防办字[2002]52号、苏财综[2002]107号、苏价服[2002]294号)明确:“人防建设经费筹集的区域范围是指设防的市、县(市)所辖的市区、郊区、镇、新区、园区、保税区和开发区”。为此有基层政府法制办在研究制定地方相关优惠政策时认为,法律规定征收人防费仅限“城市新建民用建筑”,而不应包括“镇”,“城市”和“镇”是两个不同的概念。镇区收取人防费法律依据不足,并提议政府常务会讨论将已实行的镇区人防政策取消。虽然最终未获批准,但从一定层面上也反映有些人防政策不太严谨,存在漏洞,与法律对接不到位。法规政策的滞后与不健全是制约地方人防发展的主要瓶颈。
  二、破解瓶颈刻不容缓,对症下药方能显现实效。
  (一)规范机构设置,壮大队伍力量。
  1、理顺关系,明确职能。一是要统一名称。目前国家叫人防办,各省及省辖市叫民防局,基层县(市)有的叫民防局,有的叫人防办。一个机构从上到下叫法不一致,可能还不多。二是要上下对口。国家人防办设置在部队,那么下面人防部门也应归口军队。目前下面人防部门设在政府序列,那国家人防办理应归属国务院。理顺上下关系,解决人防部门有兄弟没有爹娘的问题迫在眉睫。三是要明晰职能。新时期在推进人民防空向防空防灾相结合的民防体制转变,实现“两防”一体化。但关于民防的职能职责至今尚不明晰,有些微观工作与其他部门,如地震、消防等部门,特别是为了应对近年来全球频发的地震等突发自然灾害而新成立的应急办有很多职能交叉。在近两年来全国“512”防灾减灾日相关活动中,自上而下层层下发的文件中,各级人防部门竟然不是成员单位,人防部门的防灾应急职能究竟涵盖哪些内容至今没有明确,令人匪夷所思。
  2、充实力量,壮大队伍。新一轮机构改革已经结束,作为我们欠发达地区基层人防部门基本上已取消了单列的人员编制。事后一方面上级人防军区也下发了切实做好在县(市)区机构改革中稳定人防机构工作的相关文件。但文件对地方政府的约束力不强,且无可操作的实质内容。另一方面,我们也积极向地方政府申请,向编办争取,但终因编制职数的限制,增加人员至今无法落实。特别是随着基层人防工程量的逐年增加,目前人防工程的监管队伍和行政执法队伍亟需增加力量。没有人手,今后人防工作向深度发展和向乡镇延伸拓展也将成为一句空话。为此,笔者以为:一是上级人防对基层人防的人员编制必须高度关注。基层人防的人员职数要求上级部门最好有一个相对统一的规定,便于基层政府决策参考。同时,上级部门要协助基层人防争取地方政府的支持和理解,确保基层人防开展正常工作的人员配备到位。二是为了逐步提升基层人防部门的地位,充分调动工作人员的积极性、主动性和创造性,建议人防部门尽快试行垂直领导管理模式。
  (二)强化宣传教育,统一思想认识。通过多形式多渠道的方式加大人防工作的宣传力度,已取得了一定效果。但全社会关心、支持、理解人防的浓烈氛围还没有完全形成。今后基层人防强化宣传教育应该还是一定时期内的主要任务之一。向社会大众宣传是必要的,但更主要的是要向基层政府领导宣传,特别是政府主要领导和分管领导,只有他们的思想认识到位,人防工作的开展才能得心应手。事实也证明,一个地区人防工作开展得好与差,很大程度上取决于地方政府领导。领导重视,人防工作成效明显。领导重视程度不够,人防工作便可有可无。向基层政府领导做好宣传是基层人防义不容辞的责任,但鉴于目前地方人防的实际情况,有时宣传达不到应有的效果。笔者以为,自上而下的宣传方式效果更佳。一是上级人防部门组织的一年一度的人防工作会议,必须请政府主要领导或分管领导与会。这项工作“十五”期间抓得比较好,近几年来有所放松。二是上级部门定期(一年至少一次)举办政府领导人防业务培训班。向政府领导宣传贯彻人防法律法规、相关政策,人防业务知识。介绍国际国内人防发展情况等,进一步提高他们的思想认识。三是邀请他们到人防工作开展得好的地区学习考察参观交流。拓宽视野,增长见识。对基层人防工作的开展或许会收到事半功倍的奇效。
  (三)完善法规政策,确保有章可循。一是尽快落实《人防法》的修订和完善。使之更加贴近实际,增强可操作性。二是抓紧出台相关配套政策文件或实施办法。目前基层人防最急需解决应该是关于人防工程建设等相关方面的问题,特别是人防工程的产权问题。出台人防工程建设管理办法、人防工程使用管理办法等相关文件显得尤为必要。比如,人防工程建设的规模。在已出台的相关文件中只明确了人防工程的配建比例而没有明确建设规模。基层县(市)区所建的人防工程中面积都相对偏小。最小的三、四百平方,大部分在2000平方以下。很大一部分工程由于面积太小,受布局结构的限制,根本无法平战结合使用,有的就成了堆放杂物的仓库。结合现状,从长远看,基层人防工程建设今后的单体规模建设不能低于2000平方。不足2000平方的工程应限制建设,改为收取人防费易地建设为宜。再比如,随着工程量的逐年增多,人防工程的后续管理成了一条短腿,尤其工程平战结合开发利用方面是个薄弱环节。人力不足是原因之一,但更主要的“人防工程产权”问题是焦点。开发商按结建比例修建的人防工程理论上产权应归政府所有,有些地方政府也出台了人防国有资产产权公告,但开发商普遍认为法律依据不足。因此实际操作中,难度很大,造成已建成的工程仍滞留在开发商手中,开发商以出售使用权名义变向处置产权,尤其是居民小区一边是小区内车辆乱停乱放,一边是地下车库闲置不用,造成了人防国有资产的极大浪费。广大小区业主对此意见很大,认为,小区配套人防工程已计入工程成本,不能再二次出售;且属政府依法配建的公共工程,应免费使用,最多收点使用费。为此,有很多业主经常打电话或到人防办讨说法,人防部门无可奈何。我们呼吁上级部门尽快完善出台人防工程产权的有关法规。三是在出台相关政文件时,要加强和相关协作部门(建设、建工、财政、人事、税务、教育、国土等)沟通,有的必须联合发文。如果单方面行文,可能造成和其他部门的政策法规相抵触,没有任何约束力,势必成了一纸空文。如曾经出台过的人防部门的下洞补助费的文件,因未与财政、人事联合发文,下面相关部门根本不认帐,你如果执行就违纪。再如,有关平战结合收入的纳税问题,曾有文件规定可以免征营业税,但从2007年起,税务部门已取消此政策。上级人防部门坚持要执行免税政策,税务部门又不同意,造成地方人防部门无处适从。
  (四)组织执法检查,严格依法行政。由于地方人防部门成立时间较短,长期处于和平年代,社会公众的人防意识不强。县级市人防到底有多大作用,相当一部分人存在模糊认识,甚至产生抵触情绪,不履行人防义务的现象时有发生。特别是与人防部门打交道较多的房地产开发商社会背景比较复杂,《人防法》上没有过硬的行政执法措施,单纯依靠地方人防这个层面开展行政执法,难度大,成本高,收效甚微。笔者建议,上级人防部门和人大每年必须联合组织对地方人防的行政执法检查。笔者从1997年开始接触人防工作至今,上级部门仅到本市组织过一次执法检查,而且只是听了一下回报。上级部门要一改过去的抽查为每年的必查方式。检查的重点应该是地方政府执行人防法律法规的情况、完成人防目标责任制的情况、地方保护政策的清理情况等;检查的对象应为房地产开发企业、结构调整中通过招商落户的大项目大企业、开发区等。要敢于动真碰硬,帮助基层发现问题并解决问题,对不履行人防义务的单位和个人进行曝光通报,严肃查处,产生威慑力,确保基层人防工作沿着法制轨道健康有序发展。


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